Thời gian gần đây, cùng với yêu cầu tăng tốc đầu tư cơ sở hạ tầng, nhiều nhà đầu tư tư nhân đã chủ đồng đề xuất tham gia các dự án kết cấu hạ tầng theo phương thức đối tác công – tư (PPP), trong đó đáng chú ý là sự trở lại của mô hình BT. BT là mô hình xây dựng và chuyển giao, nhưng ở Việt Nam thường được gọi là “đổi đất lấy hạ tầng” do hầu hết trường hợp nhà đầu tư làm hạ tầng rồi được thanh toán bằng quỹ đất. Sau giai đoạn bị siết chặt do những bất cập trong thực tiễn triển khai, khuôn khổ pháp lý mới đang mở lại không gian cho loại hợp đồng này. Luật sửa đổi số 57/2024/QH15 và sau đó là Nghị định 257/2025/NĐ-CP đã quy định chi tiết việc thực hiện dự án BT, bao gồm cả dự án thanh toán bằng quỹ đất và dự án thanh toán bằng ngân sách nhà nước.

Trên phạm vi cả nước, xu hướng huy động vốn tư nhân cho hạ tầng đang tăng rất nhanh. Theo thống kê sơ bộ của tác giả, riêng năm 2025 đã có 15 dự án PPP được phê duyệt và khoảng 50 dự án đang trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, chủ yếu tập trung vào hạ tầng giao thông. Một số lĩnh vực khác như xử lý chất thải, công nghệ thông tin, cấp nước, thoát nước, xử lý nước thải, y tế và công trình công cộng cũng bắt đầu xuất hiện trong danh mục dự án PPP tiềm năng. Điều này cho thấy PPP đang được kỳ vọng trở thành một kênh huy động vốn quan trọng cho phát triển hạ tầng quốc gia.

Riêng tại TP.HCM, xu hướng này thể hiện rất rõ. HĐND TP.HCM đã thông qua chủ trương đầu tư đối với ba dự án lớn gồm cầu Cần Giờ, cầu Phú Mỹ 2 và Khu liên hợp thể dục thể thao quốc gia Rạch Chiếc theo phương thức PPP, hợp đồng BT, với tổng mức đầu tư hơn 182.000 tỷ đồng. Ngoài ra, các dự án khác dự kiến cũng được áp dụng theo phương thức PPP, hợp đồng BT, với tổng mức đầu tư có thể gần 367.000 tỷ đồng. Bên cạnh đó, Thành phố còn có danh mục 11 dự án BT chuyển tiếp được áp dụng cơ chế tháo gỡ vướng mắc theo Nghị quyết 16/2026/NQ-CP, có hiệu lực từ ngày 07/4/2026 đến hết năm 2027, bao gồm các dự án như Trung tâm Thể dục thể thao Phan Đình Phùng, cầu Thủ Thiêm 4, cảng trung chuyển ICD mới ở Long Bình và dự án chống ngập do triều có xét đến biến đổi khí hậu. Gần đây, HĐND TP.HCM cũng thông qua chủ trương đầu tư dự án Quảng trường trung tâm và Trung tâm hành chính TP.HCM theo phương thức PPP, loại hợp đồng BT, với quy mô sử dụng đất gần 47 ha. Mới đây hơn, liên danh nhà đầu tư do CII đại diện đề xuất dự án cải tạo hạ tầng giao thông khu vực Hàng Xanh – Bình Triệu theo hợp đồng BT, tổng mức đầu tư sơ bộ khoảng 10.214 tỷ đồng, dự kiến thanh toán bằng quỹ đất Bến xe Miền Đông hiện hữu.

Những đề xuất này cho thấy BT đang trở lại như một lựa chọn quan trọng trong huy động nguồn lực cho đầu tư hạ tầng đô thị, trong bối cảnh nhu cầu vốn rất lớn, tập trung trong một giai đoạn, trong khi khả năng cân đối ngân sách còn hạn chế và yêu cầu tiến độ triển khai ngày càng cấp bách. Tuy nhiên, điều này cũng đặt ra yêu cầu phải đánh giá rất kỹ hiệu quả tổng thể, giá trị quỹ đất thanh toán và chi phí cơ hội của tài sản công.

Rõ ràng không thể phủ nhận ý nghĩa tích cực của xu hướng này. Trong điều kiện nhu cầu hạ tầng của Việt Nam rất lớn, ngân sách nhà nước có giới hạn, nợ công cần được kiểm soát, còn yêu cầu phát triển, nhất là mục tiêu tăng trưởng hai con số, thì càng cấp bách, PPP có thể giúp tăng khả năng huy động vốn, tận dụng năng lực thiết kế, thi công, quản trị và vận hành của khu vực tư nhân. Đối với các địa phương lớn như TP.HCM, vốn đang chịu áp lực tắc nghẽn giao thông, ngập nước, chỉnh trang đô thị, v.v… PPP có thể tạo thêm lựa chọn chính sách thay vì chỉ trông chờ vào đầu tư công truyền thống.

Tuy nhiên, chính vì có thêm lựa chọn nên càng phải đánh giá các phương án cẩn trọng hơn. Chính quyền có thể cân nhắc đầu tư công thuần túy, PPP, BOT, BTL, BLT, BT thanh toán bằng ngân sách hoặc quỹ đất, đấu giá đất lấy nguồn đầu tư công, phát hành trái phiếu đô thị, khai thác quỹ đất theo mô hình TOD, hoặc kết hợp nhiều công cụ huy động vốn khác nhau. Bài viết này không đi sâu so sánh toàn bộ các mô hình đó. Thay vào đó, bài muốn nhấn mạnh một điều là không nên vì thiếu vốn trước mắt mà mặc nhiên xem BT là lựa chọn tối ưu, càng không nên coi BT như một cứu cánh duy nhất cho việc đầu tư cơ sở hạ tầng.

Có ba vấn đề kinh tế lớn cần được đặc biệt lưu ý:

Thứ nhất là ảo giác tài khóa và nguy cơ chuyển rủi ro về phía Nhà nước. PPP, nhất là BT, dễ tạo cảm giác rằng Nhà nước không phải chi tiền ngay, hoặc không phải ghi nhận đầy đủ nghĩa vụ ngân sách tại thời điểm phê duyệt dự án. Nhưng về bản chất kinh tế, Nhà nước vẫn phải thanh toán bằng một nguồn lực công nào đó, chẳng hạn nguồn thu ngân sách trong tương lai, quyền thu phí, quyền khai thác tài sản, quỹ đất, hoặc các cam kết hỗ trợ khác. Nếu dự án được định giá sai, dự báo nhu cầu sai, phương án tài chính thiếu thực tế, hoặc hợp đồng có nhiều điều khoản bảo đảm ngầm ẩn cho nhà đầu tư, rủi ro cuối cùng vẫn quay về khu vực công.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy đây là rủi ro thực tế chứ không phải lý thuyết. Tây Ban Nha từng xử lý các tuyến cao tốc thu phí PPP bị phá sản do dự báo lưu lượng quá lạc quan, khiến Chính phủ phải tính toán phương án giải cứu các tuyến đường với chi phí khoảng 1,8 tỷ euro theo một ước tính năm 2018. Bồ Đào Nha cũng từng phải đàm phán lại các hợp đồng PPP đường cao tốc sau khủng hoảng tài chính toàn cầu vì một số hợp đồng trở thành gánh nặng tài khóa khó chịu đựng đối với Chính phủ. Tại Anh, mô hình PFI giúp xây dựng nhiều bệnh viện, trường học và tài sản công, nhưng sau đó để lại hơn 700 hợp đồng đang vận hành với giá trị vốn khoảng 57 tỷ bảng, kéo theo các nghĩa vụ thanh toán dài hạn và rủi ro quản lý khi hợp đồng kết thúc.

Những ví dụ này cho thấy PPP không hẳn là cơ chế giúp giảm quá tải cho ngân sách Nhà nước, mà thậm chí có thể ngược lại. Nếu thiết kế hợp đồng không tốt, PPP chỉ chuyển chi phí từ hiện tại sang tương lai, từ chi đầu tư trực tiếp sang nghĩa vụ thanh toán dài hạn, từ nợ công rõ ràng sang nghĩa vụ nợ tiềm tàng (contingent liabilities) khó nhìn thấy hơn thôi. Nếu dự án thuận lợi, nhà đầu tư được hưởng lợi, song nếu dự án không đạt doanh thu, chậm tiến độ, tăng tổng mức đầu tư, phát sinh khiếu kiện, hoặc gặp phản ứng xã hội, Nhà nước thường vẫn phải can thiệp để duy trì dịch vụ công, tái cơ cấu hợp đồng hoặc xử lý hệ quả tài chính. Khi đó, rủi ro không hề biến mất mà chỉ là đang bị che đậy.

Thứ hai, đặc biệt nghiêm trọng đối với BT, đó là nguy cơ định giá sai tài sản công và làm méo mó ưu tiên phát triển. Với BT thanh toán bằng quỹ đất, Nhà nước không trả bằng tiền mặt ngay nhưng trả bằng đất, mà đất đai tại đô thị lớn như TP.HCM là tài sản công có giá trị chiến lược rất cao. Nếu quỹ đất thanh toán được định giá thấp, hay nếu thời điểm xác định giá đất không phản ánh đầy đủ giá trị gia tăng sau khi hạ tầng, quy hoạch và khả năng khai thác thương mại được cải thiện; hoặc nếu nhà đầu tư là bên chủ động đề xuất dự án nhưng lại không phải trải qua cạnh tranh thực chất như đang thấy; hoặc nếu quỹ đất được giao trước khi công trình hoàn thành, nghiệm thu và quyết toán đầy đủ, thì phần địa tô chênh lệch rất dễ rơi vào tay nhà đầu tư thay vì được thu hồi cho Nhà nước và cộng đồng. Khi đó, BT vô tình trở thành kênh chuyển giao giá trị đất công dưới danh nghĩa phát triển hạ tầng.

Đây là điều rất nhạy cảm với TP.HCM. Thành phố đang cần huy động nguồn lực khổng lồ cho đầu tư hạ tầng nhưng đồng thời quỹ đất công, nhất là các khu đất có vị trí tốt cũng là nguồn lực hữu hạn để phát triển nhà ở xã hội, công viên, trường học, bệnh viện, không gian văn hóa, giao thông công cộng, trung tâm đổi mới sáng tạo và các chức năng đô thị dài hạn, v.v… Nếu dùng đất để thanh toán cho hạ tầng mà không đánh giá đầy đủ chi phí cơ hội, Thành phố có thể giải quyết được một công trình trước mắt nhưng mất đi một nguồn lực phát triển lớn hơn nhiều trong tương lai.

Thứ ba, một vấn đề khác cần đặc biệt lưu ý trong các đề xuất BT hiện nay là phải làm rõ mối quan hệ kinh tế giữa hạ tầng được đầu tư và quỹ đất được dùng để thanh toán cho nhà đầu tư. Vấn đề này quyết định bản chất của hợp đồng BT, tức là Nhà nước đang mua một hạ tầng vì lợi ích công cộng hay đang dùng tài sản công để hỗ trợ một dự án mà nhà đầu tư cũng là bên hưởng lợi trực tiếp?

Trường hợp thứ nhất là công trình hạ tầng có liên quan trực tiếp đến khu đất, dự án bất động sản hoặc không gian phát triển mà nhà đầu tư được thanh toán hoặc được hưởng lợi. Đó có thể là một tuyến đường, cây cầu, nút giao, hệ thống thoát nước, bãi đỗ xe hay công trình kết nối giúp gia tăng giá trị thương mại của khu đất mà nhà đầu tư sẽ khai thác. Khi đó, cần phân biệt rõ phần hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng với phần hạ tầng chủ yếu làm tăng giá trị cho dự án của chính nhà đầu tư. Nếu công trình chủ yếu giúp tăng khả năng tiếp cận, tăng mật độ khai thác, tăng giá bán, giá thuê hoặc giá trị thương mại của khu đất được giao, thì lợi ích này phải được tính đầy đủ vào phương án tài chính. Nhà nước không thể vừa giao đất, vừa để nhà đầu tư hưởng phần địa tô tăng thêm do hạ tầng tạo ra, lại vừa thanh toán toàn bộ chi phí công trình như một dự án công cộng độc lập. Trong trường hợp này, thẩm định BT phải lượng hóa cả phần giá trị đất đai tăng thêm do chính hạ tầng tạo ra, để có cơ chế thu hồi hoặc chia sẻ hợp lý cho Nhà nước và cộng đồng. Bởi nếu không, BT vô tình trở thành công cụ để nhà đầu tư dùng hạ tầng làm đòn bẩy nâng giá trị tài sản được giao trong khi Nhà nước mất đi một phần đáng kể giá trị đất công.

Trường hợp thứ hai là mô hình BT có sự tách rời giữa động cơ đề xuất dự án và trách nhiệm đối với hiệu quả dài hạn của công trình. Trong mô hình BT, nhà đầu tư bỏ vốn xây dựng hạ tầng, chuyển giao cho Nhà nước, rồi được thanh toán bằng quỹ đất hoặc tài sản công. Sau thời điểm đó, việc công trình có được khai thác hiệu quả hay không, có thật sự giảm ùn tắc, tăng năng lực kết nối, tạo lợi ích kinh tế – xã hội tương xứng hay không, về cơ bản không còn là trách nhiệm trực tiếp của nhà đầu tư mà là trách nhiệm của Nhà nước. Nhà đầu tư đã nhận được phần thanh toán thông qua quỹ đất nên động cơ kinh tế của họ có thể tập trung vào việc tiếp cận và khai thác khu đất đối ứng hơn là bảo đảm hiệu quả vận hành lâu dài của công trình hạ tầng. Vì vậy, một dự án do nhà đầu tư đề xuất theo cơ chế BT chưa chắc đã là dự án hạ tầng cần thiết nhất, hiệu quả nhất hoặc có suất sinh lợi xã hội cao nhất; nó có thể chỉ là dự án đủ hợp lý để đổi lấy một quỹ đất hấp dẫn. Đây chính là nguy cơ khiến BT biến từ công cụ huy động vốn cho hạ tầng thành cơ chế lựa chọn dự án bị dẫn dắt bởi động cơ đất đai, trong khi rủi ro vận hành và hiệu quả cuối cùng lại chuyển về Nhà nước, người dân và ngân sách.

Từ góc nhìn này, đánh giá một dự án BT không thể chỉ dừng ở việc có xây được cây cầu, tuyến đường hay nút giao hay không. Câu hỏi quan trọng hơn là với cùng quỹ đất và nghĩa vụ tài chính đó, Thành phố có thể tìm được phương án tốt hơn không? Nếu đấu giá đất rồi dùng nguồn thu để đầu tư công, nếu tách riêng phần hạ tầng và phần phát triển bất động sản, hoặc nếu khai thác giá trị tăng thêm từ đất theo các mô hình như TOD, lợi ích công có thể lớn hơn hay không? Nếu những phương án thay thế này không được phân tích độc lập, việc lựa chọn BT sẽ thiếu cơ sở thuyết phục.

Vì vậy, thiết nghĩ với mọi đề xuất BT, nhất là các dự án gắn với quỹ đất có giá trị lớn, cần làm rõ mấy vấn đề: hạ tầng và quỹ đất thanh toán có liên quan trực tiếp hay không; nếu có, phần địa tô tăng thêm do hạ tầng tạo ra được tính và phân chia thế nào; nếu không, vì sao không đấu giá đất để lấy nguồn đầu tư công; và cuối cùng, BT có tạo giá trị công cao hơn các phương án khác như đầu tư công, đấu giá đất, trái phiếu địa phương hoặc khai thác đất theo mô hình TOD hay không.

Đây là điểm mấu chốt để tránh coi BT như một giải pháp tài chính ngắn hạn, trong khi thực chất đó là quyết định phân bổ nguồn lực công dài hạn. Thiếu ngân sách đầu tư là khó khăn thật sự của địa phương nhưng không thể là lý do để bỏ qua đánh giá hiệu quả tổng thể, thực chất, có phản biện độc lập, công khai phương án tài chính, định giá đất minh bạch, đấu thầu cạnh tranh và kiểm toán hậu dự án. Đối với TP.HCM, yêu cầu này càng quan trọng vì Thành phố vừa có nhu cầu hạ tầng rất lớn, vừa nắm giữ quỹ đất công có giá trị cao và không thể tái tạo. Do đó, BT chỉ nên được chọn khi chứng minh được tạo giá trị công cao hơn các phương án thay thế, chứ không phải chỉ vì khó khăn ngân sách trước mắt.