Trong bốn thập kỷ đổi mới, Việt Nam đã tiến hành quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế pháp lý với tốc độ nhanh chóng. Số lượng luật, nghị quyết, chiến lược và kế hoạch ngày càng nhiều, bao quát hầu hết các lĩnh vực từ kinh tế, xã hội, văn hóa đến môi trường, hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, nghịch lý lớn nhất lại nằm ở chỗ, càng nhiều văn bản thì khoảng cách giữa những gì được quy định và những gì diễn ra trong đời sống càng trở nên rõ nét. Người dân, doanh nghiệp và ngay cả bộ máy nhà nước đều nhận thấy một thực tế là chính sách đúng đắn chưa chắc đã đi vào thực tế; ngược lại, không ít chủ trương tiến bộ lại bị biến dạng, trì trệ hoặc nằm im sau khi được ban hành. Từ đó, có thể khẳng định rằng đột phá hiện nay không còn nằm ở khâu ban hành thêm luật hay nghị quyết mà nằm ở khả năng tổ chức thực thi chính sách, tức biến quy định thành hành động, biến ý chí chính trị thành kết quả cụ thể.

Thực thi trở thành khâu then chốt trước hết bởi hệ thống luật pháp của Việt Nam vốn đã rất đồ sộ. Nhiều lĩnh vực thậm chí còn chịu sự chi phối đồng thời của nhiều văn bản khác nhau, dẫn đến tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn và gây khó khăn cho cả người thực thi lẫn đối tượng chịu sự điều chỉnh. Thực tế cho thấy, nhiều chính sách tốt được soạn thảo công phu, tham khảo kinh nghiệm quốc tế, nhưng khi triển khai lại vướng ngay từ các khâu hướng dẫn, phân công trách nhiệm hay phân bổ nguồn lực. Một đạo luật nếu thiếu nghị định, thông tư hướng dẫn kịp thời và nhất quán thì không thể vận hành; một nghị quyết nếu thiếu quyết tâm điều hành và giám sát thì cũng chỉ dừng lại ở lời hứa chính trị. Nói cách khác, vấn đề của Việt Nam hiện nay không còn ở thiếu luật mà ở thiếu khả năng thực hiện luật. Chúng ta hiện đang loay hoay trong mớ cải cách thể chế cũng vì không phân biệt được điều này.

Chính chất lượng thực thi mới là thước đo niềm tin của xã hội vào Nhà nước. Người dân và doanh nghiệp không đánh giá một chính quyền qua số lượng luật, nghị quyết được ban hành mà qua trải nghiệm cụ thể trong việc tiếp cận dịch vụ công, thực hiện thủ tục hành chính hay hưởng lợi từ một chính sách hỗ trợ. Một quy định dù nhỏ nhưng được thực hiện công khai, nhất quán, đến nơi đến chốn và công bằng sẽ củng cố mạnh mẽ niềm tin vào thể chế. Ngược lại, một chính sách lớn lao nếu chỉ nằm trên giấy, hoặc bị thực hiện méo mó thì sẽ nhanh chóng làm xói mòn niềm tin xã hội, gây ra cảm giác hoài nghi về tính đúng đắn của chính sách. Thực thi, vì vậy, là trụ cột của tính chính trị – xã hội của thể chế.

Không chỉ ở tầm quốc gia, ngay cả các nghị quyết mang tính đặc thù cho từng địa phương cũng bộc lộ khoảng cách lớn giữa chủ trương và kết quả thực hiện. Nghị quyết 54 của Quốc hội về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM (2017) được kỳ vọng tạo đột phá cho đô thị lớn nhất cả nước, nhưng sau 5 năm, hầu hết các cơ chế được trao đều không phát huy hiệu quả như mong muốn do sự chậm trễ trong hướng dẫn, cách hiểu cứng nhắc của các bộ ngành và tâm lý e dè trong thực thi. Bối cảnh đó đã buộc Quốc hội phải ban hành tiếp Nghị quyết 98 (2023) với phạm vi và thẩm quyền mạnh mẽ hơn, trao cho TP.HCM nhiều cơ chế đặc biệt hơn, song một lần nữa, vấn đề đặt ra không phải ở chỗ có nghị quyết mà là làm thế nào để nghị quyết được vận hành thực sự trong thực tế. Thực tiễn sau hơn 2 năm có Nghị quyết 98, TP.HCM dường như vẫn đang loay hoay, kết quả triển khai thực tế vẫn rất khiêm tốn. Nếu bộ máy thực thi không thay đổi về tư duy, phương thức và trách nhiệm giải trình thì nguy cơ lặp lại vòng luẩn quẩn là khó tránh khỏi.

Câu hỏi đặt ra là tại sao khâu thực thi lại thường xuyên trở thành điểm nghẽn, dù chủ trương và khung khổ pháp lý đã khá đầy đủ? Có thể nhận diện một số nguyên nhân cốt lõi. Thứ nhất, tình trạng chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ và sự phân tán quyền lực giữa các bộ, ngành, địa phương khiến việc phối hợp thực thi thiếu nhất quán, thậm chí triệt tiêu lẫn nhau. Thứ hai, tâm lý e dè, sợ trách nhiệm trong đội ngũ cán bộ công vụ tạo ra độ trễ chính sách, nhiều cơ chế đặc thù không được vận dụng linh hoạt vì lo ngại bị quy trách nhiệm khi có sai sót. Thứ ba, cơ chế giám sát và chế tài thực thi còn yếu, dẫn đến tình trạng không ai chịu trách nhiệm cuối cùng khi chính sách không đạt mục tiêu. Thứ tư, nguồn lực thực hiện, cả về tài chính, nhân sự và hạ tầng kỹ thuật, thường không được bố trí tương xứng với tầm vóc của chính sách, biến nhiều nghị quyết thành cây gậy không có sức nặng. Và cuối cùng, ảnh hưởng của lợi ích nhóm và sự thiếu minh bạch trong quá trình triển khai làm méo mó mục tiêu chính sách, khiến những gì được thiết kế để phục vụ lợi ích chung lại bị khai thác cho mục tiêu cục bộ.

Trong bối cảnh đó, cần đặc biệt lưu ý rằng ngay cả những nghị quyết mới nhất, có tầm chiến lược của Trung ương như “bộ tứ nghị quyết” gồm Nghị quyết 57 về khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số; Nghị quyết 59 về hội nhập quốc tế toàn diện, sâu rộng; Nghị quyết 66 về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật; và Nghị quyết 68 về phát triển kinh tế tư nhân cũng sẽ khó đạt được kết quả nếu nút thắt thực thi không được tháo gỡ. Đây đều là những định hướng đúng đắn, sắc bén, tập trung vào các động lực mới của phát triển, song nếu vẫn duy trì cách thức triển khai cũ, với tâm lý sợ trách nhiệm, thiếu phối hợp và giám sát yếu, thì nguy cơ chúng trở thành nghị quyết trên giấy là hoàn toàn hiện hữu. Nói cách khác, không phải ban hành nghị quyết xong thì nghĩ rằng mọi thứ sẽ được thực thi và đạt hiệu quả. Thực tế trước đây cũng có nhiều nghị quyết trước giá trị nhưng lại không đạt kết quả như mong muốn. Lần này, triển vọng thành công của bộ tứ nghị quyết này phụ thuộc trực tiếp vào cải cách mạnh mẽ khâu tổ chức thực thi trong thời gian tới.

Chính vì vậy, năng lực tổ chức thực hiện chính sách trở thành thước đo quan trọng của quá trình hiện đại hóa nhà nước. Một bộ máy hành chính hiện đại không thể chỉ dừng lại ở việc soạn thảo và ban hành văn bản mà phải bảo đảm toàn bộ chu trình chính sách được vận hành hiệu quả, từ phân công trách nhiệm, điều phối liên ngành, đến giám sát, đánh giá và điều chỉnh khi cần thiết. Thực thi tốt đòi hỏi sự phối hợp dọc và ngang, gắn kết trung ương và địa phương, sự minh bạch của quy trình, cũng như năng lực của đội ngũ cán bộ công vụ. Khi cán bộ không có động lực làm việc, thiếu trách nhiệm giải trình, hoặc chịu ảnh hưởng của lợi ích nhóm, thì chính sách khó có thể đi vào cuộc sống. Ngược lại, một bộ máy biết đặt trọng tâm vào kết quả thực hiện, có cơ chế giám sát độc lập và chế tài rõ ràng thì sẽ giúp nâng cao hiệu lực thực thi, từ đó tạo ra sự khác biệt thực chất cho người dân và doanh nghiệp.

Kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy thể chế mạnh không chỉ đo bằng khả năng làm luật mà còn bằng khả năng làm cho luật có hiệu lực. Các nghiên cứu trong khoa học chính trị và kinh tế học thể chế đã nhấn mạnh rằng năng lực thực thi (state capacity) mới là nhân tố quyết định sự thành công của một quốc gia. Acemoglu và Robinson, trong công trình Why Nations Fail (2012), đã phân biệt giữa thể chế bao trùm (inclusive institutions) và thể chế khai thác (extractive institutions), với luận điểm trung tâm rằng các quốc gia phát triển bền vững là nơi mà luật lệ và chính sách không chỉ được ban hành minh bạch mà còn được thực thi công bằng, ổn định, hạn chế đặc quyền và đảm bảo cơ hội cho đông đảo xã hội.

Cùng với đó, James E. Rauch và Peter Evans (1999) trong nghiên cứu về “embedded autonomy” cho thấy năng lực thực thi chính sách phụ thuộc vào hai yếu tố: (i) bộ máy công vụ chuyên nghiệp, có tính liêm chính cao, và (ii) sự gắn kết giữa Nhà nước với xã hội. Nhà nước có thể hoạch định chính sách hay đến đâu nhưng nếu thiếu một hệ thống hành chính có kỷ luật, có năng lực tổ chức và giám sát, thì chính sách sẽ rơi vào khoảng trống thực thi (implementation gap). Merilee Grindle (2017) gọi đây là “quản trị đủ tốt” (good enough governance), tức thành công của cải cách phụ thuộc trước hết vào việc làm cho những quy định hiện có vận hành hiệu quả, thay vì chỉ chú trọng ban hành thêm các thiết chế mới.

Nghiên cứu so sánh của Andrews, Pritchett và Woolcock (2017) về “bẫy năng lực” (capability traps) cũng nhấn mạnh rằng nhiều quốc gia rơi vào bẫy thể chế khi chỉ tập trung vào việc xây dựng khung khổ pháp lý và thiết kế chính sách, nhưng lại không đầu tư đúng mức cho năng lực triển khai. Hệ quả là tồn tại “mô phỏng hình thức” (isomorphic mimicry), nghĩa là hệ thống có đầy đủ hình thức của một nhà nước hiện đại nhưng thiếu thực chất trong hiệu quả vận hành. Chính vì vậy, năng lực thực thi mới quyết định khoảng cách giữa tầm nhìn và hiện thực, giữa ý chí chính trị và kết quả phát triển.

Từ những phân tích trên có thể khẳng định trong giai đoạn phát triển mới, khâu đột phá được chọn cần đặt trọng tâm ở việc nâng cao năng lực thực thi. Điều này bao gồm thiết kế cơ chế trách nhiệm giải trình gắn với chế tài cụ thể; minh bạch hóa quy trình để giảm cơ hội cho tham nhũng và lợi ích nhóm; đầu tư cho năng lực cán bộ công vụ; và áp dụng công nghệ số để tăng tốc triển khai. Nói cách khác, “đột phá của đột phá” trong 5 năm tới chính là thực thi. Nếu thể chế là khung xương thì thực thi là dòng máu chảy trong cơ thể chính sách. Thể chế có tiến bộ đến đâu mà thực thi không tốt thì cũng chỉ dừng lại ở hình thức trên giấy. Ngược lại, khi năng lực thực thi được đặt làm ưu tiên số một, thể chế mới thực sự có sức sống và những chủ trương đúng đắn mới đi vào thực tiễn, trở thành động lực phát triển cho đất nước, phục vụ người dân và doanh nghiệp.