Nếu hỏi người dân hay doanh nghiệp Việt Nam điều gì khiến họ mệt mỏi nhất khi tiếp xúc với cơ quan công quyền, câu trả lời không chỉ ở mức thuế hay lệ phí phải nộp mà ở thời gian chờ đợi, số lần đi lại, những biểu mẫu lặp đi lặp lại và sự bất định về thời điểm hoàn tất thủ tục. Những phiền toái đó không chỉ là cảm giác chủ quan mà trong ngôn ngữ kinh tế học được gọi là chi phí giao dịch. Đây là những khoản chi phí phát sinh ngoài bản thân hoạt động sản xuất hay nghĩa vụ nộp thuế, bao gồm việc tìm kiếm thông tin, mất công thương lượng, ký tá giấy tờ và gánh thêm việc giám sát hay thực thi. Nếu các nhà quản lý ban hành và áp dụng quy định mà không đo lường, không tìm cách cắt giảm những chi phí này thì người dân và doanh nghiệp sẽ lãnh đủ. Hơn nữa, nguồn lực công còn bị hút vào các công việc vụn vặt, còn niềm tin vào chính quyền ngày càng bị suy giảm.

Từ đời sống thực tế có thể thấy một quán cà phê vỉa hè hay một sạp hàng ở chợ truyền thống thường phải bận tâm quá nhiều thủ tục so với quy mô nhỏ bé của họ. Họ phải đăng ký hộ kinh doanh, chuẩn bị chứng từ đầu vào, tuân thủ những quy định vệ sinh an toàn chi li khó đáp ứng và thậm chí còn phải lo chuyện phát hành hóa đơn. Ở phía cơ quan thuế, cán bộ phải đi từng ngõ, gõ từng nhà để ước tính doanh thu khoán, lập sổ bộ và đối chiếu dữ liệu, một quy trình tiêu tốn nhân lực và thời gian trong khi số tiền thu về không đáng kể. Xét trên bình diện tài khóa, đây là một dạng bội chi quản lý bởi tổng chi phí hành chính của nhà nước cộng với chi phí tuân thủ của xã hội dễ dàng vượt quá số thu. Trên bình diện chính trị và xã hội, bối cảnh này lại trở thành mảnh đất màu mỡ cho những khoản chi phí không chính thức nảy sinh.

Những hiện tượng tưởng chừng vụn vặt ở cấp độ quán cà phê hay sạp hàng nhỏ lẻ thực chất phản ánh một vấn đề có tính nền tảng trong khoa học kinh tế thể chế. Ronald Coase, trong bài viết nổi tiếng The Nature of the Firm (1937) và sau đó là The Problem of Social Cost (1960), đã chỉ ra rằng mọi thể chế, dù là doanh nghiệp, thị trường hay bộ máy nhà nước chỉ có thể tồn tại bền vững nếu chi phí giao dịch được duy trì ở mức thấp. Vận dụng vào khu vực công, điều đó có nghĩa là một chính sách hay quy định chỉ hợp lý khi lợi ích mà nó đem lại cho xã hội, như đảm bảo trật tự, an toàn hay công bằng, lớn hơn tổng chi phí mà cả nhà nước lẫn người dân phải bỏ ra để thực hiện và tuân thủ. Nếu quản lý được thúc đẩy bởi tâm lý càng siết chặt càng an toàn thay vì dựa trên phép tính lợi ích ròng, chính sách rất dễ trở thành hình thức, sa vào thủ tục đầu vào và con dấu xác nhận mà bỏ quên hiệu quả đầu ra và kết quả thực chất.

Nhìn vào một số lĩnh vực cụ thể có thể thấy mối liên hệ này hiện lên rõ ràng. Trường hợp hóa đơn và kê khai đối với hộ kinh doanh nhỏ thường được biện minh bằng mục tiêu bình đẳng thuế, nhưng bình đẳng không đồng nghĩa với việc áp dụng một cơ chế giống hệt cho mọi đối tượng. Kinh tế học chỉ ra nguyên tắc ngưỡng tối thiểu hiệu quả, nghĩa là dưới một quy mô nhất định, chi phí để quản lý một đồng thuế thường cao hơn nhiều so với số thu mà nó mang lại. Thay vì buộc một người bán bún ở chợ phải học cách phát hành hóa đơn điện tử như một doanh nghiệp chính quy, một cơ chế quản lý rủi ro thông minh hơn là xác định ngưỡng doanh thu phù hợp, áp dụng hình thức thu đơn giản và tiến hành hậu kiểm ngẫu nhiên. Ở phía ngược lại, những mảng có nguy cơ thất thu lớn như chuyển nhượng bất động sản hay chuyển giá trong khu vực FDI mới thực sự xứng đáng được tập trung nguồn lực kỹ thuật và phân tích dữ liệu chuyên sâu.

Một lát cắt khác có thể thấy ở việc quản lý hàng hóa giá trị nhỏ nhập khẩu qua các sàn thương mại điện tử nước ngoài. Những gói hàng chỉ vài trăm nghìn đồng thường phải trải qua quy trình gần như giống hệt với các lô hàng lớn, khiến doanh nghiệp chuyển phát nhanh và cơ quan hải quan phải xử lý khối lượng khổng lồ các đơn nhỏ lẻ. Trong nhiều trường hợp, chi phí về thời gian và nhân lực để hoàn tất thủ tục còn lớn hơn số thuế thực sự thu được. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nhiều quốc gia đã thiết lập ngưỡng miễn trừ tối thiểu (de minimis) đủ cao, chẳng hạn Mỹ áp mức 800 USD hay Singapore áp 400 SGD, nhằm loại bỏ gánh nặng xử lý các đơn hàng nhỏ và tập trung nguồn lực vào phân tích rủi ro với những luồng hàng lớn hoặc nhạy cảm. OECD khuyến nghị các nước áp dụng ngưỡng khai báo để tránh quản lý dàn trải những cá nhân kinh doanh trực tuyến có doanh thu rất nhỏ. Nhiều quốc gia đã áp dụng thông lệ này, như Anh chỉ yêu cầu đăng ký VAT khi doanh thu trên 85.000 bảng mỗi năm, Canada đặt ngưỡng 30.000 CAD, còn EU sử dụng ngưỡng 10.000 euro cho thương mại điện tử xuyên biên giới. Cách tiếp cận này giúp giảm chi phí hành chính, tập trung nguồn lực vào nhóm rủi ro cao và bảo đảm công bằng mà không làm nặng gánh cho các đối tượng siêu nhỏ. Đây chính là minh họa rõ nét cho tư duy tối thiểu hóa chi phí giao dịch ở tầm hệ thống. Ngược lại, nếu ngưỡng miễn thuế quá thấp hoặc thủ tục không phân biệt, hệ quả dễ thấy là tắc nghẽn thủ tục, chi phí logistics tăng cao và người tiêu dùng cuối cùng phải gánh chịu.

Trong quản lý thuế đối với hoạt động kinh doanh số, cách tiếp cận hiệu quả không phải là dàn hàng ngang kiểm tra mọi cá nhân có doanh thu nhỏ trên mạng xã hội mà là sử dụng dữ liệu và xác lập ngưỡng khai báo hợp lý. Nếu tập trung vào những nhóm có tín hiệu rủi ro như doanh thu lớn, dòng tiền lặp lại hoặc hoạt động quảng cáo trả phí, việc quản lý vừa đảm bảo tính công bằng vừa tiết kiệm nguồn lực. Ngược lại, nếu cơ quan thuế sa đà vào việc truy xét từng người bán lẻ chỉ thu vài triệu đồng mỗi tháng, toàn bộ hệ thống sẽ phải gánh một khoản chi phí cố định quá lớn cho một nhóm đối tượng rất nhỏ, và hệ quả là cả người thu lẫn người nộp đều cùng rơi vào tình trạng mệt mỏi.

Những câu chuyện ngoài phạm vi thuế cũng cho thấy cái giá đắt của lối quản lý chi li nhưng thiếu tính kỹ trị. Đã có thời kỳ, việc thu một khoản phí nhỏ đối với xe máy được giao cho cấp cơ sở thực hiện, kết quả là chi phí cho khâu thu vượt xa số tiền thực thu, nợ đọng không kiểm soát được và gánh nặng xã hội lớn hơn nhiều so với lợi ích dự kiến cho quỹ bảo trì đường bộ. Bài học rút ra ở đây là một khoản thu có thể hợp lý trên giấy tờ nhưng trở nên vô lý trong thực tiễn nếu cấu trúc chi phí giao dịch bị bỏ qua. Một ví dụ khác nằm ở yêu cầu phòng cháy chữa cháy áp dụng đồng loạt cho các cơ sở siêu nhỏ. Khi quy định đầu vào được áp đặt tinh vi nhưng không phân tầng rủi ro, không kèm theo hướng dẫn kỹ thuật khả thi và thiếu lộ trình chuyển đổi, hệ quả tất yếu là hoạt động sản xuất kinh doanh bị đình trệ, còn thủ tục hành chính trở thành mảnh đất cho tình trạng xin – cho và né tránh.

Điều đáng chú ý là những vòng xoáy quản lý kém hiệu quả này không phải hiện tượng ngẫu nhiên mà lặp đi lặp lại qua nhiều năm và ở nhiều cơ quan, địa phương. Căn nguyên không chỉ nằm ở thói quen hành chính đã ăn sâu mà còn ở khoảng trống kỹ trị trong khâu thiết kế chính sách. Ở nhiều lĩnh vực, văn bản được ban hành mà thiếu đánh giá tác động quy định một cách nghiêm túc, không có phân tích chi phí – lợi ích và cũng không đo lường gánh nặng hành chính theo mô hình chi phí chuẩn. Chỉ tiêu công vụ lại thiên về số lượng, coi nhiều cuộc kiểm tra hay nhiều giấy phép cấp ra là thành tích, trong khi việc cắt giảm giờ công hay giảm số lần đi lại của người dân lại ít được coi trọng. Tâm lý sợ trách nhiệm khiến cấp phê duyệt ưu tiên sự an toàn hình thức, bổ sung thêm giấy tờ và con dấu, thay vì xác định rõ mục tiêu đầu ra và công bố cơ chế chịu trách nhiệm. Nếu thiếu nền tảng tư duy kinh tế và không quen phân tích chi phí cơ hội, giới hạn nguồn lực hay lợi ích ròng xã hội, nhà quản lý rất dễ ngộ nhận rằng kiểm soát càng chặt chẽ thì càng hiệu quả.

Khắc phục tình trạng này đòi hỏi phải thay đổi cách hiểu về thành công quản lý. Thành công không nằm ở việc ban hành thêm nhiều quy định hay xử phạt được nhiều trường hợp vi phạm mà ở chỗ đạt được mục tiêu công cộng với chi phí xã hội thấp nhất. Muốn vậy, cần đưa kỷ luật phân tích kinh tế vào toàn bộ vòng đời chính sách. Ngay từ giai đoạn chuẩn bị, mỗi đề xuất phải kèm theo phân tích chi phí – lợi ích với các con số tối thiểu, bao gồm ước tính về số giờ công, số lượt giao dịch, chi phí cơ hội đối với cả cơ quan nhà nước và người dân, đồng thời so sánh với kịch bản không hành động và những phương án thay thế khác. Trong khâu thực thi, việc phân tầng rủi ro trở thành nguyên tắc trung tâm, những đối tượng có nguy cơ cao mới cần tiền kiểm chặt chẽ, còn phần lớn chỉ cần hậu kiểm dựa trên dữ liệu và lấy mẫu ngẫu nhiên có trọng số. Bên cạnh đó, hệ thống quản lý phải được thiết kế để giảm tối đa ma sát thủ tục, chẳng hạn hồ sơ được tự động chấp thuận nếu quá thời hạn mà không có phản hồi, cơ quan nhà nước không được yêu cầu người dân nộp lại dữ liệu đã có trong một cơ sở dữ liệu khác và quy trình một cửa phải thực sự liên thông thay vì chỉ mang tính hình thức.

Trong chính sách thuế đối với cá nhân kinh doanh nhỏ, thay vì cố gắng đồng hóa họ với doanh nghiệp, cần xác định một ngưỡng doanh thu rõ ràng, đi kèm thủ tục đơn giản tối đa và cơ chế khoán minh bạch theo ngành nghề và địa bàn, có tham vấn cộng đồng. Cách tiếp cận này nên kết hợp với hậu kiểm ngẫu nhiên để ngăn ngừa lạm dụng. Ở chiều ngược lại, nguồn lực quản lý cần được đầu tư nhiều hơn cho những lĩnh vực thất thu lớn như chuyển nhượng bất động sản hay chuyển giá trong khu vực FDI, bởi đây mới là những nơi mang lại lợi ích ròng thực sự. Trong quản lý hàng hóa giá trị nhỏ xuyên biên giới, nên thiết kế một mức miễn thuế hợp lý kết hợp với phân tích rủi ro về mặt hàng và nhà cung cấp, để hải quan tập trung giám sát các luồng hàng lớn, nhạy cảm hoặc có lịch sử vi phạm. Còn trong lĩnh vực an toàn vệ sinh, thay vì áp đặt đồng loạt các tiêu chuẩn đầu vào, cần đặt ra mục tiêu đầu ra có thể đo lường như mức rủi ro chấp nhận được, đồng thời cung cấp hướng dẫn kỹ thuật tối thiểu, khả thi cho các cơ sở siêu nhỏ và tạo điều kiện cho họ có lộ trình cùng công cụ để từng bước đáp ứng chuẩn mực.

Suy cho cùng, tất cả đều quy về năng lực kỹ trị của đội ngũ quản lý. Nếu quản lý kinh tế nhưng thiếu tư duy kinh tế, không biết đặt ra những câu hỏi cơ bản như “chi phí xã hội là bao nhiêu”, “có phương án nào rẻ hơn để đạt cùng mục tiêu không” hay “rủi ro nằm ở đâu để tập trung nguồn lực”… thì kết quả tất yếu là những quy định tốn kém mà hiệu quả mang lại hạn chế. Một nền hành chính hiện đại không đòi hỏi nhà quản lý phải trở thành nhà kinh tế học, nhưng buộc họ phải tuân thủ kỷ luật của phân tích kinh tế và sẵn sàng chịu trách nhiệm giải trình bằng số liệu cụ thể. Khi đó, khẩu hiệu “phục vụ người dân, doanh nghiệp” sẽ không chỉ dừng ở lời nói mà được hiện thực hóa bằng những chỉ số đo lường rõ ràng như số giờ thủ tục giảm bao nhiêu, số lần đi lại được cắt xuống mức nào, chi phí tuân thủ tiết kiệm được bao nhiêu phần trăm và nguồn lực công được tái phân bổ như thế nào để tạo ra giá trị lớn hơn cho xã hội.

Đi từ những bát phở vỉa hè, những gói hàng nhỏ, đến những dòng vốn hàng nghìn tỷ, sợi chỉ đỏ xuyên suốt là tối thiểu hóa chi phí giao dịch để tối đa hóa lợi ích công. Một khi nguyên tắc đó trở thành thước đo bắt buộc trong thiết kế và đánh giá chính sách, chúng ta sẽ bớt thấy cảnh bộ máy phình to quản lý tiểu tiết, bớt thấy người dân bị hành và nhiều hơn những kết quả công thực chất. Cải cách thể chế theo hướng đó không phải là khẩu hiệu trừu tượng, đó là một chương trình kỹ thuật rất cụ thể, đo được và chịu trách nhiệm được. Và đó cũng là thước đo trung thực nhất của năng lực quản trị quốc gia./.