Vai trò của doanh nghiệp nhà nước và cấu trúc cạnh tranh: Hàm ý từ Chỉ số vị thế sở hữu nhà nước EPOS

1. Bối cảnh

Chỉ số Economywide Public Ownership Score (EPOS) trong Báo cáo Phát triển Thế giới 2024 (WDR 2024) là một chỉ báo tổng hợp phản ánh mức độ hiện diện và vai trò chi phối của doanh nghiệp nhà nước (SOEs) trong toàn bộ nền kinh tế. Chỉ số này bao quát cả chiều sâu can dự của nhà nước vào các ngành sản xuất hàng hóa, dịch vụ, mức độ kiểm soát thị trường thông qua các công cụ quản lý và cấp phép, cũng như chất lượng khung quản trị cạnh tranh và giám sát thị trường.

Điểm số cao cho thấy sự kết hợp của ba đặc trưng: (i) phạm vi hoạt động của SOEs rộng, (ii) mức độ bảo hộ đối với các chủ thể hiện hữu lớn, và (iii) rào cản gia nhập thị trường tương đối cao, khiến cạnh tranh bị kìm hãm và thị trường vận hành kém linh hoạt. Vì vậy, chỉ số này hàm ý trực tiếp về hiệu quả phân bổ nguồn lực, động lực đổi mới sáng tạo và khả năng tăng trưởng năng suất trong trung và dài hạn.

Ở góc độ rộng hơn, EPOS là một thước đo gián tiếp cho thấy mức độ thị trường thực sự mở đến đâu, mức độ mà cơ chế giá và cạnh tranh được phép phát huy vai trò, và mức độ mà khu vực tư nhân có thể tham gia bình đẳng trong các lĩnh vực trọng yếu. Chính vì vậy, chỉ số này được sử dụng trong WDR 2024 như một nền tảng quan trọng để giải thích vì sao nhiều nền kinh tế duy trì tăng trưởng tốt trong giai đoạn đầu nhưng chững lại khi chuyển sang giai đoạn đòi hỏi năng suất và đổi mới cao hơn.

2. Vị trí của Việt Nam trong so sánh quốc tế

Dữ liệu của WDR 2024 cho thấy Việt Nam đạt khoảng 4,2 điểm trên thang 6, một mức rất cao so với mặt bằng chung của các nền kinh tế thu nhập trung bình. Với mức điểm này, Việt Nam nằm trong nhóm các quốc gia có mức độ hiện diện của SOEs lớn nhất thế giới, chỉ đứng sau một số trường hợp đặc biệt như Indonesia hay Trung Quốc. Điều này đặt Việt Nam tiệm cận với cấu trúc thị trường quan sát ở nhóm BRICS mở rộng, nơi nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong nhiều lĩnh vực sản xuất và dịch vụ, từ năng lượng, viễn thông đến hạ tầng chiến lược.

So với khu vực ASEAN, mức độ hiện diện của SOEs tại Việt Nam cao hơn đáng kể. Malaysia, Thái Lan hay Philippines đều có điểm số thấp hơn, phản ánh mức độ can dự của nhà nước vào thị trường hẹp hơn và không gian phát triển dành cho khu vực tư nhân rộng hơn. Tương tự, Việt Nam cũng vượt qua phần lớn các nền kinh tế ở châu Phi và Mỹ Latin (những khu vực vốn có truyền thống sở hữu nhà nước tương đối mạnh) như Nam Phi hay Argentina.

Khoảng cách giữa Việt Nam và các nền kinh tế phát triển còn rõ rệt hơn. Tại các nước như Anh, Mỹ, Nhật hay Đức, điểm số chỉ dao động từ 1,1 đến dưới 2, thể hiện mức độ phụ thuộc thấp vào khu vực doanh nghiệp nhà nước và sự vận hành của thị trường dựa trên cạnh tranh là chủ yếu. Trong các nền kinh tế này, vai trò của nhà nước chủ yếu tập trung vào điều tiết và cung cấp dịch vụ công, thay vì hiện diện trực tiếp ở nhiều ngành kinh doanh.

Khoảng cách gấp đôi giữa Việt Nam và mức trung bình của OECD (khoảng 2,2 điểm) cho thấy Việt Nam đang duy trì mô hình mà OECD gọi là “nhà nước mạnh”, trong đó khu vực công không chỉ chiếm lĩnh nhiều thị trường chiến lược mà còn có ảnh hưởng đáng kể đến điều kiện cạnh tranh chung. Mô hình này có những lợi thế nhất định trong giai đoạn phát triển ban đầu, như bảo đảm ổn định, điều phối nguồn lực lớn và hỗ trợ các ngành mới nổi, nhưng cũng làm gia tăng nguy cơ hình thành các cấu trúc thị trường kém linh hoạt, khó tạo động lực bứt phá dựa trên năng suất và đổi mới.

3. Nguyên nhân cấu trúc dẫn đến mức điểm cao của Việt Nam

Mức điểm EPOS cao của Việt Nam phản ánh một tổ hợp nguyên nhân mang tính lịch sử, thể chế và cấu trúc thị trường. Trước hết, Việt Nam bước ra từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, nơi SOEs nắm vai trò chủ đạo trong gần như toàn bộ các ngành kinh tế. Di sản này tiếp tục được duy trì trong giai đoạn chuyển đổi sang kinh tế thị trường, đặc biệt tại các lĩnh vực được coi là xương sống của nền kinh tế như điện lực, dầu khí, khai khoáng, tài chính, ngân hàng, viễn thông, cơ sở hạ tầng… Việc duy trì sự hiện diện sâu rộng của SOEs trong các ngành này được xem là cần thiết để bảo đảm ổn định vĩ mô, an ninh năng lượng, an ninh quốc phòng và định hướng phát triển trong những giai đoạn đầu của chuyển đổi.

Tuy nhiên, quá trình phân bổ nguồn lực kéo dài theo hướng ưu tiên khu vực nhà nước đã tạo ra một hệ sinh thái kinh tế đặc thù. Trong hệ sinh thái ấy, SOEs được tiếp cận thuận lợi hơn với tín dụng, đất đai, giấy phép, thông tin và quyền khai thác tài nguyên, trong khi doanh nghiệp tư nhân phải chịu nhiều bất cân xứng trong cạnh tranh. Điều này dẫn tới sự hình thành các cấu trúc thị trường với vị thế thống lĩnh của một số tập đoàn nhà nước, khiến rào cản gia nhập tăng cao, cạnh tranh bị hạn chế, và quá trình sàn lọc doanh nghiệp hiệu quả theo cơ chế thị trường khó diễn ra.

Một nguyên nhân quan trọng khác là sự thiếu tách bạch giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ sở hữu. Trong nhiều ngành, cơ quan quản lý vừa trực tiếp hoặc gián tiếp nắm quyền sở hữu SOEs, vừa ban hành quy định điều chỉnh thị trường mà SOEs đang hoạt động. Cơ chế này tạo ra xung đột lợi ích, làm giảm mức độ khách quan trong điều tiết, tạo ra ưu tiên ngầm cho SOEs, và làm suy yếu kỷ luật thị trường. Đây cũng là nguyên nhân khiến các công cụ quản lý cạnh tranh, như kiểm soát tập trung kinh tế, xử lý hành vi độc quyền hoặc giám sát hành vi lạm dụng vị thế… khó phát huy hiệu quả.

Nhìn rộng hơn, các yếu tố thể chế nói trên đã khiến Việt Nam duy trì mô hình “nhà nước doanh nhân”, trong đó nhà nước không chỉ điều tiết mà còn trực tiếp tham gia sản xuất kinh doanh. Trong giai đoạn đầu, mô hình này giúp ổn định quá trình chuyển đổi và thu hút đầu tư vào các ngành có rủi ro lớn. Nhưng trong giai đoạn phát triển đòi hỏi năng suất và đổi mới sáng tạo, mô hình này có thể trở thành rào cản đối với sự lớn mạnh của khu vực tư nhân, hạn chế sự hình thành các doanh nghiệp có sức cạnh tranh toàn cầu và giảm hiệu quả phân bổ nguồn lực của nền kinh tế.

4. Hệ lụy đối với cạnh tranh, năng suất và đổi mới

Mức độ hiện diện lớn của SOEs, nếu không được điều chỉnh bởi kỷ luật thị trường và các chuẩn mực quản trị hiện đại, thường tạo ra một cấu trúc kinh tế thiếu năng động. Tại Việt Nam, khu vực SOEs hấp thụ một tỷ trọng vốn và tài nguyên đáng kể nhưng lại đóng góp tương đối thấp vào GDP, việc làm và tăng trưởng năng suất. Sự mất cân đối này làm giảm tốc độ cải thiện năng suất các nhân tố tổng hợp (TFP), yếu tố then chốt quyết định khả năng vượt qua bẫy thu nhập trung bình trong dài hạn. Khi nguồn lực được duy trì trong các đơn vị hoạt động kém hiệu quả, cơ chế sàn lọc tự nhiên của thị trường bị vô hiệu hóa, từ đó kìm hãm quá trình tái cơ cấu nền kinh tế.

Tác động của cấu trúc sở hữu này còn thể hiện rõ trong môi trường cạnh tranh. Sự thống lĩnh của SOEs ở nhiều lĩnh vực dẫn đến méo mó cạnh tranh đầu vào, đặc biệt ở tín dụng, đất đai, hạ tầng, giấy phép và quyền tiếp cận thị trường. Doanh nghiệp tư nhân vì thế gặp khó khăn khi muốn mở rộng quy mô hoặc gia nhập những ngành có biên lợi nhuận cao nhưng được nhà nước bảo vệ hoặc hạn chế. Khi cạnh tranh bị bóp nghẹt, quá trình tích lũy năng lực của khu vực tư nhân sẽ trở nên chậm chạp và thiếu ổn định.

Hệ quả tiếp theo là sự suy giảm động lực đổi mới sáng tạo. Đổi mới chỉ diễn ra mạnh khi doanh nghiệp phải liên tục cạnh tranh để giành thị phần và đáp ứng yêu cầu thị trường. Trong môi trường mà ở đó các chủ thể lớn được bảo hộ, hạn chế bị thanh lọc, và ít chịu áp lực nâng cao hiệu quả, các tín hiệu thị trường trở nên mờ nhạt. Nghiên cứu quốc tế cho thấy các nền kinh tế duy trì mức can thiệp sở hữu nhà nước cao thường có tỷ lệ đầu tư cho R&D thấp hơn, tốc độ chuyển đổi công nghệ chậm hơn và mô hình tăng trưởng phụ thuộc nhiều vào tích lũy vốn hơn là nâng cao năng suất. Các khảo sát của OECD về sở hữu nhà nước (OECD 2017), State-Owned Enterprises and Innovation), nghiên cứu của IMF về cấu trúc thị trường và TFP (IMF 2019), Structural Reforms and Productivity Growth), cũng như phân tích của World Bank về năng suất ở các nền kinh tế chuyển đổi (World Bank 2020, Productivity Reboot) đều chỉ ra rằng mức độ hiện diện lớn của SOEs có xu hướng làm suy giảm động lực đổi mới, hạn chế đổi mới công nghệ và làm chậm quá trình dịch chuyển sang mô hình tăng trưởng dựa trên năng suất.

Bên cạnh đó, khung pháp lý về cạnh tranh của Việt Nam, dù đã có bước tiến, nhưng vẫn chưa đạt đến mức độc lập và hiệu quả cần thiết. Cơ quan cạnh tranh thiếu quyền lực thực thi mạnh và chưa được trao đủ tính tự chủ để xử lý các vụ việc liên quan đến các SOEs quy mô lớn. Các quy định về chống độc quyền, kiểm soát tập trung kinh tế hay ngăn ngừa lạm dụng vị thế thị trường cũng chưa được áp dụng một cách nhất quán, khiến thị trường nghiêng về bảo vệ các chủ thể hiện hữu thay vì tạo sân chơi công bằng cho tất cả doanh nghiệp.

5. So sánh Việt Nam với nhóm BRICS và các nước trung bình

Ở góc độ cấu trúc sở hữu nhà nước và mức độ can thiệp vào thị trường, Việt Nam có nhiều điểm tương đồng với nhóm BRICS mở rộng, đặc biệt là Trung Quốc và Indonesia. Các nước này đều duy trì sự hiện diện mạnh của khu vực SOEs trong những ngành trọng yếu, qua đó sử dụng SOEs như công cụ ổn định kinh tế vĩ mô, điều tiết chu kỳ và thực thi các mục tiêu phát triển chiến lược. Tuy nhiên, mức độ và chất lượng cải cách giữa các quốc gia trong nhóm BRICS khác nhau rất lớn, và chính sự khác biệt này tạo ra khoảng cách đáng kể trong hiệu quả phân bổ nguồn lực và năng suất dài hạn.

Trung Quốc là trường hợp tiêu biểu về việc tái cấu trúc SOEs theo hướng tập đoàn hóa và nâng chuẩn quản trị. Từ đầu những năm 2000, Trung Quốc đã thực hiện phân loại SOEs theo hai nhóm chiến lược, cải thiện công bố thông tin, áp dụng các chuẩn mực quản trị hiện đại và thúc đẩy cạnh tranh nội bộ giữa các tập đoàn. Quá trình này giúp khu vực SOEs của Trung Quốc duy trì được vai trò lớn nhưng đồng thời nâng cao năng lực hoạt động, thúc đẩy đổi mới trong viễn thông, hạ tầng và công nghệ. Đây là dạng mô hình “nhà nước phát triển” (developmental state), trong đó nhà nước giữ vai trò chủ đạo nhưng kỷ luật thị trường và quản trị doanh nghiệp được tăng cường.

Ngược lại, Nga và Brazil thể hiện đặc trưng của mô hình “nhà nước trùng lắp thị trường” (state-market overlap), ở đó SOEs vừa được bảo hộ mạnh, vừa thiếu cạnh tranh thực chất. Tại Nga, các tập đoàn năng lượng và tài nguyên khoáng sản có quyền lực thị trường lớn nhưng quản trị thiếu minh bạch, dẫn đến phân bổ nguồn lực kém hiệu quả và năng suất trì trệ kéo dài. Brazil cũng đối mặt với hiện tượng tương tự, ở đó quy mô lớn của các tập đoàn nhà nước trong dầu khí, điện lực và tài chính nhưng kèm theo đó là chi phí đầu vào cao, năng suất thấp và mức độ đổi mới hạn chế. Những trường hợp này cho thấy việc duy trì phạm vi sở hữu nhà nước rộng mà không song hành cải cách quản trị thường dẫn đến hiệu quả thấp.

Trong bức tranh đó, Việt Nam hiện ở vị trí trung gian. Về phạm vi hiện diện của SOEs, Việt Nam gần với Trung Quốc, tức mức độ bao phủ còn tương đối rộng và tập trung vào các ngành chủ lực. Nhưng về mức độ cải cách thể chế, Việt Nam lại giống nhiều nền kinh tế thu nhập trung bình đang chuyển đổi, ở đó cải cách SOEs mới dừng ở mức cổ phần hóa một phần, chuyển đổi mô hình quản trị chưa đầy đủ, và khung cạnh tranh chưa đủ sức tạo kỷ luật thị trường thực sự.

Sự kết hợp giữa quy mô SOEs lớn và tốc độ cải cách không tương xứng dẫn Việt Nam đối mặt với nguy cơ rơi vào “điểm uốn” thể chế. Đây là giai đoạn mà quy mô khu vực nhà nước vẫn lớn, nhưng năng suất và hiệu quả không theo kịp yêu cầu phát triển, trong khi đó khu vực tư nhân chưa đủ mạnh để bù đắp khoảng trống đổi mới và thúc đẩy tăng trưởng năng suất. Nếu không có bước cải cách mạnh về quản trị, cạnh tranh và phân bổ nguồn lực, nền kinh tế có thể mất dần động lực tăng trưởng, giống như những gì nhiều nước Mỹ Latin và Đông Nam Á từng trải qua trong thập niên 1990 – 2000.

6. Những mặt tích cực của mô hình sở hữu nhà nước ở Việt Nam

Bên cạnh các hạn chế về cạnh tranh và năng suất, cần nhìn nhận một cách khách quan rằng khu vực SOEs vẫn đóng vai trò quan trọng trong cấu trúc phát triển của Việt Nam. Trong nhiều ngành hạ tầng thiết yếu, SOEs đã và đang giữ vai trò đầu tàu, đặc biệt trong cung ứng điện, viễn thông, dầu khí, khai khoáng, vận tải công cộng và dịch vụ công ích. Sự hiện diện của SOEs trong những lĩnh vực này giúp Việt Nam duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an ninh năng lượng và an ninh quốc phòng, đồng thời hạn chế được các rủi ro thị trường có thể phát sinh nếu những ngành chiến lược được giao hoàn toàn cho khu vực tư nhân khi năng lực thị trường chưa đủ phát triển.

Một số tập đoàn nhà nước lớn như Viettel, PVN hay EVN không chỉ thực hiện nhiệm vụ chính trị mà còn có những đóng góp đáng kể cho đổi mới công nghệ và quá trình hiện đại hóa hạ tầng. Viettel là ví dụ điển hình về SOE có khả năng cạnh tranh quốc tế, đi đầu trong phát triển công nghệ viễn thông và tạo lập nền tảng cho chuyển đổi số quốc gia. PVN và EVN giữ vai trò trọng yếu trong bảo đảm an ninh năng lượng, đồng thời thử nghiệm nhiều công nghệ mới trong khai thác, chế biến năng lượng và quản lý lưới điện.

Những vai trò này đặc biệt quan trọng trong giai đoạn đầu của quá trình chuyển đổi, khi khu vực tư nhân trong nước còn non trẻ, thị trường vốn chưa hoàn thiện và các cơ chế pháp lý cho cạnh tranh chưa đủ mạnh để bảo đảm một quá trình phát triển ổn định. Ở thời kỳ đó, sự tham gia trực tiếp của nhà nước thông qua SOEs giúp giảm rủi ro thị trường, điều phối đầu tư lớn và duy trì liên kết chiến lược giữa các ngành.

Tuy vậy, những lợi thế này chỉ phát huy tối đa khi SOEs vận hành trong một khuôn khổ kỷ luật thị trường rõ ràng và không cản trở không gian phát triển hợp pháp của khu vực tư nhân. Vai trò chủ đạo trong các ngành chiến lược không nên đồng nghĩa với việc mở rộng vô hạn về phạm vi hoạt động hoặc áp đặt ưu tiên ngầm trong tiếp cận nguồn lực. Một khi cơ chế thị trường được củng cố và khu vực tư nhân đủ trưởng thành, sự hiện diện của nhà nước cần được thu hẹp về đúng chức năng, thay vì duy trì mô hình bao trùm dễ dẫn đến sai lệch tín hiệu thị trường và giảm động lực đổi mới.

7. Hàm ý chính sách

Mức điểm EPOS cao của Việt Nam không phải tự thân là tiêu cực, ngược lại, trong một số giai đoạn, mô hình sở hữu nhà nước rộng có thể tạo lợi thế trong việc duy trì ổn định và điều phối các lĩnh vực chiến lược. Tuy nhiên, rủi ro xuất hiện khi quy mô và quyền lực của khu vực SOEs không đi kèm với cải cách tương ứng về quản trị, minh bạch và cạnh tranh. Nhiều phân tích quốc tế đều chỉ ra rằng những nền kinh tế duy trì tỷ trọng lớn của khu vực SOEs nhưng thiếu cải cách thường rơi vào trạng thái tăng trưởng trì trệ, năng suất suy giảm và khó thu hút các dòng vốn, công nghệ và tài năng chất lượng cao.

Với Việt Nam, điều này đặc biệt quan trọng trong bối cảnh nền kinh tế đang chuyển dịch từ tăng trưởng dựa trên tích lũy vốn sang tăng trưởng dựa trên năng suất và đổi mới sáng tạo. Để tránh “điểm uốn” thể chế mà nhiều nền kinh tế thu nhập trung bình đã mắc phải, cải cách khu vực SOEs cần được coi là một trong những trụ cột của cải cách cấu trúc. Chính sách không chỉ là cổ phần hóa vài SOEs đơn lẻ mà quan trọng hơn là phải tái thiết kế lại ranh giới giữa nhà nước và thị trường một cách chiến lược.

Ưu tiên quan trọng là thu hẹp phạm vi can thiệp của nhà nước vào những ngành mà thị trường đã đủ năng lực vận hành hiệu quả, đồng thời tập trung vai trò của nhà nước vào các lĩnh vực thực sự cần thiết như an ninh năng lượng, độc quyền tự nhiên, hạ tầng quy mô lớn và dịch vụ công thiết yếu. Việc tách bạch chức năng quản lý và chức năng chủ sở hữu là điều kiện tiên quyết để tránh xung đột lợi ích, đồng thời tạo ra cơ chế điều tiết khách quan và nhất quán hơn. Cùng với đó, việc áp dụng các chuẩn mực quản trị doanh nghiệp theo OECD (từ công bố thông tin, kiểm toán độc lập đến cơ chế giám sát hiệu quả) sẽ giúp tăng tính minh bạch, nâng cao hiệu quả và củng cố kỷ luật thị trường đối với khu vực SOEs.

Một cải cách không thể thiếu khác là tăng cường quyền lực và tính độc lập của cơ quan cạnh tranh quốc gia. Nếu cơ quan cạnh tranh có đủ thẩm quyền trong việc kiểm soát tập trung kinh tế, xử lý hành vi lạm dụng vị thế thị trường và giám sát các ngành độc quyền tự nhiên thì môi trường cạnh tranh sẽ trở nên công bằng hơn, qua đó tạo điều kiện để khu vực tư nhân tăng trưởng, chuyển đổi và đóng góp nhiều hơn vào năng suất chung của nền kinh tế.

Cuối cùng, cần mở rộng không gian cho khu vực tư nhân thông qua các cơ chế như đối tác công – tư (PPP), xã hội hóa đầu tư hạ tầng và tự do hóa có kiểm soát trong các lĩnh vực bán độc quyền. Đây là chính sách cần thiết để kích hoạt nguồn lực xã hội và thúc đẩy đổi mới sáng tạo. Thị trường chỉ có thể vận hành hiệu quả khi các doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp khởi nghiệp và các nhà đầu tư chiến lược được phép tham gia bình đẳng, thay vì bị thu hẹp bởi một cấu trúc thị trường quá thiên lệch cho khu vực nhà nước.

Những cải cách này, nếu được triển khai đồng bộ và nhất quán, sẽ giúp Việt Nam chuyển đổi mô hình phát triển theo hướng hiện đại hơn, tăng khả năng hấp thụ công nghệ, mở rộng năng lực cạnh tranh quốc tế và duy trì động lực tăng trưởng bền vững trong giai đoạn 2025 – 2045.

8. Kết luận

Vị trí của Việt Nam trong bảng xếp hạng EPOS cho thấy nền kinh tế đang vận hành theo mô hình đặc trưng của các nước nhà nước mạnh, trong đó vai trò của SOEs bao trùm nhiều ngành và tạo ra cấu trúc thị trường kém cạnh tranh hơn so với các nền kinh tế có trình độ phát triển tương tự. Điều này vừa phản ánh lợi thế lịch sử, thể chế, vừa chỉ ra các giới hạn ngày càng rõ rệt trong giai đoạn chuyển sang tăng trưởng dựa trên năng suất.

Việt Nam đang đứng trước lựa chọn quan trọng: hoặc tiếp tục mô hình sở hữu nhà nước rộng nhưng hiệu quả cải cách chuyển đổi chậm; hoặc đẩy mạnh tái cấu trúc, củng cố kỷ luật thị trường và mở rộng không gian cho cạnh tranh. Đây sẽ là những yếu tố quyết định khả năng đổi mới, tăng năng suất và duy trì tăng trưởng nhanh trong những thập niên tới.

Lựa chọn này sẽ định hình mô hình phát triển của Việt Nam trong giai đoạn mới, đồng thời xác định liệu nền kinh tế có thể vượt qua bẫy thu nhập trung bình để trở thành nước phát triển thu nhập cao đến năm 2045 hay không./.