Việc Quốc hội đang xem xét sửa đổi Nghị quyết 98 về cơ chế, chính sách đặc thù cho TP.HCM thể hiện rõ nỗ lực củaAC trung ương nhằm tháo gỡ rào cản thể chế và trao thêm dư địa chính sách cho thành phố đầu tàu, nhất là sau hợp nhất cùng Bình Dương và Bà Rịa – Vũng Tàu. Những đề xuất mới như hoàn thiện khung pháp lý cho khu thương mại tự do (FTZ), mở rộng danh mục dự án ưu tiên thu hút nhà đầu tư chiến lược, cho phép sử dụng quỹ đất khai thác từ mô hình TOD để thanh toán dự án đường sắt đô thị, hay phân quyền mạnh hơn trong quyết định ranh giới FTZ, đều là những bước tiến quan trọng. Sự điều chỉnh này cho thấy nhận thức ngày càng rõ rệt về việc thể chế hiện hành chưa theo kịp quy mô, tốc độ và tính chất đặc thù của một siêu đô thị như TP.HCM mới.

Tuy vậy, dù các sửa đổi này đáng hoan nghênh, chúng chủ yếu vẫn chỉ là bổ sung từng mảng chức năng, trong khi mô hình quản trị mà TP.HCM thật sự cần là một thể chế phân cấp, phân quyền trọn gói, đầy đủ và ổn định, tương xứng với vai trò động lực phát triển quốc gia. Bản chất của Nghị quyết 98 và cả phần đề xuất sửa đổi hiện nay vẫn mang tính thí điểm từng phần, đặt TP.HCM dưới một hệ thống pháp lý mà quyền hạn được mở rộng nhưng vẫn nằm trong cơ chế xin – cho, phụ thuộc điều kiện, thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn từ cấp trên. Điều này khiến các nỗ lực cải cách chỉ mở rộng thêm được phần nào không gian hành động, nhưng vẫn chưa đủ để tạo ra bước chuyển thực sự về chất trong mô hình quản trị.

Để hiểu tại sao cần một thể chế tự chủ thực chất, chúng ta cần nhìn vào chính logic vận hành của một đô thị lớn như TP.HCM mới. Với gần 15 triệu dân, đóng góp gần 30% ngân sách quốc gia và là trung tâm kinh tế quan trọng nhất cả nước, TP.HCM mới đang vận hành như một thực thể kinh tế phức hợp, đòi hỏi cơ chế điều hành linh hoạt và khả năng điều chỉnh tức thời theo nhu cầu thực tiễn.

Những chính sách về đất đai, hạ tầng, giao thông, tài chính, ngân sách, đổi mới sáng tạo, phát triển đô thị, hay thu hút đầu tư chiến lược đều diễn ra trong một không – thời gian đòi hỏi sự chủ động cao. Mọi độ trễ thể chế, sự thận trọng quá mức hay cải cách ngập ngừng đều có thể đánh mất cơ hội về tay các đô thị cạnh tranh trong khu vực như Bangkok, Kuala Lumpur hay Jakarta…

Trên thực tế triển khai Nghị quyết 54 trước đây và Nghị quyết 98 hiện nay cho thấy, ngay cả khi có cơ chế đặc thù, phần lớn quyền quyết định của TP.HCM vẫn bị giới hạn bởi quy định pháp luật chung. Sửa đổi Nghị quyết 98 lần này có thiên hướng bổ sung nhiều quyền hơn, nhưng từng quyền vẫn bị chia nhỏ và quy định trên nền tư duy cũ, đó là được làm gì, trong phạm vi nào, theo quy trình nào, với những trường hợp nào thì phải báo cáo, xin ý kiến hoặc chờ hướng dẫn. Điều này cho thấy chúng ta vẫn bám víu vào tư duy nới dần từng chút chứ không phải chuyển đổi hẳn sang mô hình trao quyền tự chủ toàn diện để TP.HCM thực sự có cơ hội bứt phá.

Trong khi đó, các lý thuyết quản trị công hiện đại, từ tư tưởng của Ostrom (1990) và các nghiên cứu về quản trị đa trung tâm những năm 1990 – 2000, đến lập luận của Simon (1947) về tính duy lý giới hạn trong ra quyết định, đều cho thấy rằng trao quyền mạnh mẽ cho địa phương, gắn với một cơ chế giải trình rõ ràng sẽ nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực và thúc đẩy đổi mới chính sách. Trong lĩnh vực phân quyền tài khóa, những nền tảng do Oates (1972) đặt ra và luận điểm về cạnh tranh địa phương của Tiebout (1956) càng khẳng định rằng phân quyền đúng mức giúp giảm chi phí thủ tục và tạo ra động lực cạnh tranh thể chế lành mạnh giữa các đô thị.

Bên cạnh đó, các phân tích của March và Olsen (1989) về logic của thể chế và các nghiên cứu thực nghiệm của Faguet (2012) đều chỉ ra rằng mô hình tự chủ chỉ hiệu quả khi quyền hạn được trao tương xứng và trách nhiệm giải trình được thiết kế đầy đủ. Ở góc độ thể chế phát triển, lập luận của North (1990) cùng với khung phân tích của Acemoglu và Robinson (2012) tiếp tục củng cố rằng chất lượng thể chế phụ thuộc vào cách quyền lực được phân bổ và minh bạch hóa.

Từ hệ thống lý luận đó, có thể thấy rằng cơ chế tự chủ trọn gói không hề đồng nghĩa với tự do tuyệt đối. Đó là mô hình trong đó trung ương xác lập mục tiêu chiến lược, giới hạn rủi ro và đặt ra chuẩn mực giải trình, còn địa phương được trao quyền chủ động thiết kế và triển khai chính sách, chịu trách nhiệm toàn diện về kết quả. Nếu được vận hành đúng, đây là mô thức thể chế tạo ra động lực trách nhiệm lớn nhất, đúng như những cảnh báo của Tiebout từ năm 1956 về thất bại thể chế trong môi trường không có cạnh tranh, hay March và Olsen từ cuối thập niên 1980 về tình trạng lệch pha giữa mục tiêu và thiết kế thể chế.

Vì vậy, tư duy trao quyền này không nên chỉ dành cho TP.HCM, Hà Nội hay bất kỳ địa phương nào “xin được” mà nên là một nguyên tắc vận hành nhất quán cho mọi địa phương đủ năng lực và đáp ứng chuẩn mực giải trình. Chỉ khi đó, chúng ta mới thực sự vượt qua mô hình xin – cho đã được nói nhiều suốt hàng thập kỷ nhưng đến nay vẫn hiện diện sâu sắc trong tư duy và hành xử.

Trở lại với trường hợp TP.HCM, những đề xuất mới như FTZ, ưu đãi nhà đầu tư chiến lược hay sử dụng quỹ đất để thanh toán dự án metro đều là minh chứng cho thấy thành phố có nhu cầu tự chủ rất cao trong phân bổ nguồn lực. Nhưng ngay cả với các cơ chế này, thành phố vẫn phải chờ nghị quyết sửa đổi, hoặc chờ văn bản hướng dẫn, nghĩa là cơ chế đặc thù luôn bị đặt vào trạng thái tạm thời.

Một nền kinh tế đô thị 15 triệu dân không thể vận hành dựa trên một nghị quyết thí điểm mang tính ngắn hạn, sửa đổi sau 3 – 5 năm. Nhà đầu tư chiến lược không thể đoán định được điều gì xảy ra tiếp theo sau đó, nên cũng khó mà quyết định đầu tư dài hạn với tầm nhìn thập niên.

Chính vì vậy, TP.HCM cần được tổ chức theo một mô hình phân quyền trọn gói ở tầm thể chế cao nhất. Thay vì tiếp tục chỉnh sửa từng nghị quyết, đã đến lúc chúng ta cần xây dựng một đạo luật ổn định và dài hạn về Đô thị đặc biệt TP.HCM. Một cơ chế như vậy phải cho phép thành phố toàn quyền trong các lĩnh vực mang tính đặc thù đô thị lớn, như quyết định dự án đầu tư công trong phạm vi ngân sách tự cân đối; tự chủ cao về thu – chi và điều tiết ngân sách; quyền linh hoạt trong sử dụng đất đai, khai thác quỹ đất và thiết kế chính sách tài chính đô thị; tự chủ trong mô hình tổ chức bộ máy phù hợp với quản trị siêu đô thị; quyền lựa chọn và thẩm định nhà đầu tư chiến lược theo tiêu chí riêng; và đặc biệt quan trọng là quyền thử nghiệm các mô hình thể chế mới mà không phải xin phép cho từng sáng kiến mang tính cóp nhặt như hiện nay.

Phân quyền trọn gói không chỉ là mở rộng quyền mà quan trọng hơn là thiết lập một khung giải trình mạnh mẽ. Nếu TP.HCM được trao quyền quyết định lớn nhưng phải minh bạch toàn bộ dữ liệu ngân sách, hồ sơ đầu tư, quy hoạch, quyết định đất đai, hiệu quả dự án và có cơ chế giám sát độc lập ở tầm quốc gia… thì quyền tự chủ ấy không làm suy yếu tính thống nhất quốc gia mà còn giúp nâng cao tính trách nhiệm của chính quyền thành phố. Mức độ tự chủ càng cao thì trách nhiệm càng phải lớn và càng phải được hiển thị công khai.

Nhìn rộng ra, một đô thị quy mô như TP.HCM nếu được trao một thể chế tự chủ đầy đủ và vận hành thành công thì sẽ trở thành phòng thí nghiệm thể chế của cả nước đúng nghĩa mà chúng ta nói lâu nay. Kinh nghiệm quốc tế ở Trung Quốc, Hàn Quốc hay Indonesia cho thấy các đô thị đặc biệt khi vận hành trong môi trường thể chế linh hoạt hơn thường tạo ra mô hình phát triển tiên phong để mở rộng áp dụng cho cả quốc gia. Việt Nam hoàn toàn có thể và nên học theo mô hình đó, quyết tâm đưa TP.HCM trở thành địa phương thí điểm các cải cách thể chế lớn, như đã từng tiên phong vào những thập niên đầu Đổi mới, từ đó lan tỏa ra cả nước.

Việc sửa đổi Nghị quyết 98 lần này là một bước tiến quan trọng và cần thiết, nhưng xét bản chất vẫn là mở rộng thận trọng từng phần các quyền cũ. Muốn tạo đột phá đúng nghĩa, TP.HCM cần bước chuyển mạnh mẽ từ tư duy đặc thù từng lĩnh vực sang trao quyền thể chế tự chủ trọn gói. Bởi nếu không, thành phố sẽ mãi nằm trong vòng luẩn quẩn: xin thêm mỗi khi cần, điều chỉnh mỗi khi vướng, và như vậy sẽ không bao giờ có được môi trường chính sách ổn định để hoạch định các chiến lược dài hạn và thu hút được các nhà đầu tư chiến lược như mong muốn.

Với vai trò của một siêu đô thị lớn nhất cả nước, TP.HCM luôn nhận được sự quan tâm đặc biệt của lãnh đạo trung ương. Trong nhiều cuộc làm việc với thành phố, Tổng Bí thư nhiều lần khẳng định rằng muốn TP.HCM thực sự bứt phá và giữ vững vị thế đầu tàu quốc gia thì điều kiện tiên quyết phải là một cơ chế phân cấp và trao quyền tự chủ mạnh mẽ hơn.

Với lần cải cách hiếm có này, nếu không tìm được một cấu trúc thể chế đủ rộng, đủ linh hoạt và đủ dũng khí để trao quyền, thành phố khó có thể phát huy hết tiềm năng và lợi thế của mình để cạnh tranh với các đô thị khu vực như tầm nhìn mà Nghị quyết Đại hội đảng bộ TP.HCM lần I (2025 – 2030) đề ra.

Điều này càng trở nên rõ ràng trong bối cảnh cả nước đang triển khai một chương trình cải cách thể chế và mô hình quản trị có quy mô lớn chưa từng có như sáp nhập tỉnh/thành, xóa bỏ cấp huyện, và ban hành hàng loạt nghị quyết chiến lược mang tính định hình tầm nhìn quốc gia trong nhiều thập niên tới. Tuy nhiên, so với tinh thần mạnh mẽ và tính lịch sử của những cải cách đó, cách tiếp cận hiện nay trong việc sửa đổi Nghị quyết 98 dành cho TP.HCM vẫn còn thận trọng, dè dặt và dường như chưa tương xứng với tầm vóc, vai trò và kỳ vọng trung ương đặt vào thành phố.

Trong bối cảnh ở tầm quốc gia, đất nước đang chuyển mình bằng những bước đi táo bạo, TP.HCM với tư cách đầu tàu của cả nước lẽ ra phải được trao và tự tin nhận lấy một không gian thể chế lớn hơn, mạnh hơn và phù hợp hơn với khát vọng bứt phá mà chính trung ương đã nhiều lần nhấn mạnh.

Một siêu đô thị muốn bứt phá phải được tự đứng trên đôi chân thể chế của chính mình. Tự chủ cùng với chuẩn mực giải trình nghiêm ngặt mới là nền tảng vững bền để TP.HCM thực sự phát huy đúng vai trò đầu tàu quốc gia mà cả nước đang kỳ vọng./.